Legitimidade Para Interpor Recursos Jurisdicionais

I. Enquadramento

Resulta do art.º 140º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de ora em diante CPTA), que os recursos no processo administrativo podem ser ordinários ou extraordinários. Os primeiros englobam os recursos de apelação para os tribunais superiores (art.º 37, al. a) e b) e art.º 24º/1, al. g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[1]) e os recursos de revista para o Supremo Tribunal de Administrativo, apenas admitido nos casos previstos nos art.º 150º e 151º (art.º 141º, nº 2 do CPTA); e os segundos incorporam o recurso para uniformização de jurisprudência (art.º 152º do CPTA) e a revisão (art.º 154º do CPTA).

Ora, um dos pressupostos processuais para interpor recurso de uma decisão dos tribunais administrativos, independentemente da sua modalidade, é a legitimidade. A ilegitimidade do recorrente determina a existência de uma exceção dilatória, que obsta ao conhecimento do mérito da causa, dando origem à absolvição da instância (art.º 89º, nº 1,2 e 4, al. e) do CPTA).

Neste seguimento, pretende-se realizar uma breve exposição sobre a legitimidade para interpor recursos ordinários de decisões jurisdicionais proferidas por um tribunal administrativo, que consta do art.º 141º do CPTA. Não deixa de ser importante referir que nos termos do art.º 140º, nº 3 do CPTA a lei processual civil tem uma aplicação subsidiária em matéria de recursos das decisões emanadas dos tribunais administrativos em tudo o que não se encontre regulado pelo Titulo VI do CPTA, sendo que as referências que serão feitas a artigos que constam do Código de Processo Civil (CPC) decorrem desta disposição.

II. Parte Vencida

O art.º 141º, nº 1 do CPTA concede primeiramente legitimidade para recorrer de uma decisão jurisdicional a “quem nela tenha ficado vencido”[2].

O conceito de “parte vencida” passa pelo preenchimento de dois pressupostos cumulativos [3]: em primeiro lugar, o recurso só pode ser interposto por quem seja parte principal na causa. Em segundo, a legitimidade para recorrer é aferida segundo um critério formal ou material[4]. Segundo o critério formal tem legitimidade para recorrer a parte que não obteve o que requereu; e segundo o critério material, o recurso só pode ser interposto por aquele a quem a decisão haja sido desfavorável[5]^/[6].

A legitimidade para recorrer pressupõe, deste modo, um interesse em agir ou interesse processual, que consiste em afastar o resultado negativo que a decisão infligiu na esfera jurídica do lesado[7].

Por outro lado, contribui igualmente para saber se a parte foi vencida o sentido da decisão (isto é, a procedência ou improcedência) e não os seus fundamentos, não podendo ser interposto recurso das razões de facto ou de direito em que se baseia a fundamentação, devendo, somente se atender às partes dispositivas ou decisórias da sentença[8].

No seguimento deste segundo pressuposto, importa atender às situações de cumulação de pedidos ou pedidos em relação de subsidiaridade entre si. A rejeição de um dos pedidos que surgem em cumulação, ou se tiver sido julgado procedente o pedido subsidiário em detrimento do principal, permite que a parte tenha legitimidade para recorrer da parte da decisão que lhe seja desfavorável, uma vez que o autor é considerado parte vencida quanto ao pedido cumulado que foi desconsiderado, assim como em relação ao pedido principal quando seja julgado procedente o pedido subsidiário[9]^/[10].

Outro caso em que a parte principal sai vencida por haver um resultado desfavorável para o mesmo é quando o réu é absolvido da instância por se ter verificado a existência de uma exceção dilatória (art.º 89º, nº 1,2 e 4, al. e) do CPTA). Ao réu é atribuído igualmente legitimidade para interpor recurso porque pode ter interesse em conseguir uma sentença de mérito[11]. Contudo já não terá legitimidade para recorrer judicialmente o réu que haja invocada a exceção dilatória como defesa (art.º 83º, nº 1, al. c), pois acaba por gozar de um acontecimento que lhe é inteiramente favorável[12].

III. Ministério Público

Decorre igualmente do art.º 141º, nº 1 do CPTA que o Ministério Público tem legitimidade para interpor recursos com fundamento na violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais, ou seja, quando estiver em causa a defesa da legalidade[13], mesmo que não havido intervenção da sua parte.

A intervenção do Ministério Público nos processos em que não fosse parte, na época em que vigorava o CPTA de 2002 previamente à revisão de 2015, encontrava-se limitada aos processos que seguiam a forma da ação administrativa especial, quando estivessem em causa a defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou interesses difusos[14]^/[15]. Atualmente, com a nova revisão, esta possibilidade de intervenção cobre um âmbito mais extenso, podendo o Ministério Público intervir em todos os processos que sigam a forma de ação administrativa[16].

Além do mais, segundo o art.º 85º e 146º, nº 1 CPTA, quando o Ministério Público não seja parte num processo e não tenha interposto recurso por sua própria iniciativa, pode sempre emitir um parecer sobre o mérito do recurso jurisdicional, que exprime uma opinião sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal[17].

IV. Interesse em Agir nos Processos Impugnatórios

Nas ações impugnatórias, o objeto do processo não se encontra delimitado em função dos vícios do ato que tenham sido invocados pelo autor. Isto é o que decorre do art.º 95º, nº 3 do CPTA, que consagra um dever do tribunal se pronunciar sobre todas as causas de invalidade do ato que tenham sido invocadas (exceto se não dispuser de elementos suficientes para decidir) e de averiguar da existência de demais causas de invalidade que não hajam sido alegadas.

Reforçando, deste modo, o Principio da Tutela Judicial Efetiva[18], o preceito do art.º 95º, nº 3 do CPTA desdobra-se nos dois componentes acabados de referir: o primeiro pretende evitar que a Administração renove o ato administrativo que o tribunal anulou com base num determinado vicio, com fundamento em argumentos que já tinham sido invocados e cuja legalidade o interessado tenha contestado, sem que, no entanto, o tribunal se tenha pronunciado sobre eles[19]; o segundo, não tem em vista uma qualificação jurídica distinta dos factos que foram alegados, mas sim a identificação de novos vícios que determinam a anulação do ato administrativo e de que o tribunal não se pronunciou por não terem sido invocados, evitando que a administração renove o ato com base nesses mesmos vícios.

Como tal, os n.ºs 2 e 3 do art.º 141º tem por fim qualificar o interesse em agir para o caso das partes pretenderem recorrer de uma decisão anulatória que apreciou várias causas de invalidade[20].

Nos termos do art.º 141º, nº 2, para efeito de interposição de recurso jurisdicional nos processos impugnatórios, considera-se vencido o demandante que tenha decaído relativamente à verificação de uma causa de invalidade invocada que, a existir, obstaria a renovação do ato anulado.

Os demandados podem recorrer sempre de uma decisão anulatória e relativamente a todos os vícios que tenham sido apreciados[21]. Acrescenta o nº 3 do art.º 141º que, os demandados podem restringir o recurso a uma das causas de invalidade que tenha sido reconhecida, na medida em que a inexistência dessa causa de invalidade dependa a possibilidade de o ato anulado vir a ser renovado. Nestes termos, os demandados podem conformar-se com a decisão anulatória em relação a algum dos vícios que lhe serviram de fundamentação e impugnar juridicamente essa decisão somente na parte em que ela tenha julgado procedente um vício que a impeça de renovar o ato[22].

Em ambos estes casos (do art.º 141º, nº 2 e 3), a ampliação do conceito de parte vencida, para efeitos destes critérios de legitimidade, deve-se à vantagem que é obtida pela procedência do recurso, atribuindo ao recorrente, uma posição jurídica mais favorável, segundo a possibilidade de ser ou não renovado o ato administrativo que fora anulado[23].

V. Pessoas Direta e Efetivamente Prejudicadas com a Decisão

Através da revisão de 2015, introduziu-se no CPTA uma norma que já constava do art.º 104º, nº 1 da LPTA, mas que veio a ser afastada do CPTA de 2002[24]. O teor da disposição em questão (que atualmente consta do art.º 141º, nº 4 do CPTA) é o da legitimidade para recorrer de quem tenha ficado direta e efetivamente prejudicado pelas decisões dos tribunais administrativos, ainda que não tenham sido parte da causa ou que sejam apenas partes acessórias.

Previamente à revisão de 2015, poder-se-ia ter defendido a aplicabilidade subsidiária do art.º 631º, nº 2 do CPC[25]^/[26], contudo, o legislador introduziu as regras enunciadas supra nos nº 2 e 3 do art.º 141º, o que demonstra um afastamento intencional da solução que havia sido consagrada tanto no art.º 631º do CPC, como no art.º 104º da LPTA[27].

Para compensar a omissão do art.º 141º que se encontrava no CPTA de 2002, o legislador conferiu uma nova solução (que se mantém ainda hoje no art.º 155º, nº 2) para proteger as pessoas não intervenientes no processo que podiam vir a ser prejudicados pela decisão, dotando-as de legitimidade para requererem a revisão da sentença[28]. Uma vez que este mecanismo consiste numa forma de recurso jurisdicional extraordinário, entende-se que isto consistia numa substituição do regime de recurso, cujo interesse processual é reconhecido igualmente a título excecional [29].

Há, deste modo, uma extensão da legitimidade para requerer a revisão da sentença, nos termos do art.º 155, nº 2 do CPTA, a “quem, devendo ser obrigatoriamente citado, no processo, não o tenha sido e quem, não tendo tido a oportunidade de participar no processo, tenha sofrido ou esteja em vias de sofrer a execução da decisão a rever”. A disposição consagra, assim, duas situações distintas: uma referente à figura dos contrainteressados e outra referente a pessoas que apesar de não deverem ser obrigatoriamente chamadas ao processo, por não se encontrarem diretamente envolvidas na relação jurídica material em causa, acabam por ser afetadas pela decisão[30].

Ultrapassada, agora, esta questão, alguém que não é parte principal na causa pode interpor recurso de uma decisão dos tribunais administrativos, contudo como pressupostos exige-se que tenha sido lesada diretamente e efetivamente pela decisão; sendo irrelevante o facto da pessoa prejudicada pela decisão ter ou não intervindo no processo.

Durante a elaboração do CPC de 1961, o legislador inseriu no art.º 680º (atual 631º), nº 2 os termos direto e imediato, apesar da Comissão Redatora do Projeto do Código ter proposto a expressão “prejuízo direto, não eventual”[31]. Todavia, no entendimento do legislador, quando esta em causa a legitimidade para alguém, que não a parte principal vencida, recorrer da decisão, surgem casos em que a sentença apesar de provocar prejuízo direto, pode não ser “eventual, longínquo, incerto, apenas provável ou possível”[32], o que  significa que um prejuízo direto não é suficiente para legitimar a interposição do recurso por que não é a parte principal vencida[33]. Esta solução coincide com a que se encontra disposta no art.º 141º, nº 1 do CPTA.

Têm assim legitimidade para recorrer[34] os terceiros que tenham sido prejudicados pela decisão quando a ação assente num ato simulado pelas partes; os terceiros que deveriam ter sido citados e não o foram ou que não tiveram a oportunidade de participar no processo, tenham sido prejudicados ou estejam em vias de sofrer a execução da decisão judicial; os terceiros que tenham intervindo no processo mas sejam destinatários de uma decisão nele emanada; os terceiros que pretendam intervir no processo mas que a sua participação haja sido negada pelo juiz; e a parte acessória que tenha sido diretamente e imediatamente afetada pela decisão final no processo.

VI. Perda do Direito de Recurso

Por último, aspeto relevante que cabe apresentar são os diversos motivos que podem levar as partes a perder o direito de recurso, no qual se fará destaque à renúncia (art.º 632º, nº 1, 2, 3 e 4 do CPC) e à desistência (art.º 632º, nº 5 do CPC).

A renúncia ao recurso apresenta diversas modalidades podendo ser unilateral ou bilateral e expressa ou tácita.

O art.º 632º, nº 1, 2ª parte do CPC refere-se à renúncia antecipada. Trata-se de uma renúncia bilateral em que as partes, de comum acordo, prescindem do recurso previamente à proferição da decisão final, isto é, previamente a conhecerem o desfecho do litígio[35]. Não é exigido para tal um acordo expresso, bastando um requerimento autónomo que pode ser feito e momentos diferentes durante o processo, desde efetuado em devido tempo[36]. A renúncia ao recurso posterior à decisão emanada é igualmente possível, nos termos do 632º, nº 1, 1ª parte do CPC, consistindo numa renúncia que é exercida unilateralmente[37].

A contraposição entre renúncia expressa e tácita surge no art.º 632º, nº 3 do CPC. A renúncia é expressa quando é exercida através de requerimento ou termo no processo; e é tácita quando resulta da aceitação da decisão recorrível[38]. A aceitação requer que a decisão já tenha sido proferida e pode corresponder a uma declaração explícita, quando feita por meio de termo, requerimento ou em qualquer ato processual ou resultar de um facto que seja incompatível com a vontade de recorrer[39], desde que não o seja feito sob reserva[40]. A aceitação tácita deve, deste modo, de ser interpretada de acordo com o art.º 217º, nº 1 do Código Civil[41], segundo o qual a declaração negocial é tacita “[…] quando se deduz de factos que, com toda a probabilidade, a revelam”.

Uma das limitações ao exercício de renúncia consta do art.º 631º, nº 4 do CPC, segundo a qual é vedada ao Ministério Público a faculdade de renunciar ao recurso, o que se compreende quando esteja em causa a defesa da legalidade (art.º 141º, nº 1, 2ª parte do CPTA). Contudo, não parece haver justificação em relação aos demais casos em que o Ministério Público age em representação do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas “e que, como tal, deveria beneficiar – até em face do princípio da igualdade das partes – da possibilidade de renúncia ao recurso, por razões de estratégia processual, bastando que o acto processual fosse previamente autorizado pelo representado” [42].

No que toca à desistência do recurso, decorre do art.º 632º, nº 5 do CPC que é exercida de forma livre pelo recorrente, sendo um ato unilateral que não depende de acordo expresso ou tácito[43]. Como pressuposto principal da desistência encontra-se a prévia interposição de recurso.

A desistência pode dar-se lugar até à realização do julgamento no tribunal superior, determinado, assim, a extinção da instância de recurso, ressurgindo, como tal, a decisão da qual se recorria[44].

A desistência do recurso não corresponde a uma desistência do pedido ou da instância, em que o autor abdica do prosseguimento da ação e da possibilidade de ganhar a causa, mas sim uma desistência de um ato de processo cuja única consequência é a aceitação da decisão judicial de que se recorria[45].

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[1] Decorre destes artigos que os Tribunais Centrais Administrativos consistem na instância de recurso de apelo das decisões dos tribunais administrativos de primeira instância e dos tribunais arbitrais e que somente é possível recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões proferidas em primeiro grau de jurisdição pelos Tribunais Centrais Administrativos.

[2] Este preceito corresponde ao art.º 631º, nº 1 do CPC, apesar de não haver uma completa coincidência, pois o art.º 141º, nº 1 é mais amplo uma vez que refere igualmente o Ministério Público.

[3] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, P. 694; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, P. 338

[4] SOUSA, Miguel Teixeira de, Estudos sobre o Novo Processo Civil, 2ª Edição, Lex, 1997, P. 487

[5] SOUSA, Miguel Teixeira de, Estudos op. cit., P. 487; BASTOS, Jacinto Rodrigues, Notas ao Código de Processo Civil, Vol. III, 1972, P. 275; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 338; ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 695

[6] Sendo este o critério principal adotado pela doutrina portuguesa, segundo SOUSA, Miguel Teixeira de, Estudos op. cit., P. 487

[7] REIS, José Alberto dos, Código de Processo Civil Anotado, Vol. V, Coimbra Editora, 1984, P. 265-266

[8] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 695; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 338-339; REIS, José Alberto dos, Código de Processo op. cit., P. 266

[9] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 695

[10] Nestes termos, no caso de pedidos alternativos, o demandante não poderá recorrer quando seja julgado procedente um dos pedidos que haja feito, uma vez que não é considerado prejudicado pois vê satisfeita a sua pretensão, que passa pela obtenção de uma das soluções jurídicas que requereu. ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 695; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 339, Nota 49

[11] REIS, José Alberto dos, Código de Processo Op. Cit., P. 265

[12] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 339, Nota 49

[13] ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 5ª Edição, Almedina, 2004, P. 398; ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 697

[14] Tal resultava do antigo art.º 85º do CPTA de 2002

[15] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 697

[16] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016, P. 64

[17] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual Op. Cit., P. 64; ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 725

[18] Imperativo Constitucional que consta do art.º 268º, nº 4 da Constituição da Republica Portuguesa e visa garantir “aos administrados [a] tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”.  Acrescenta ainda o nº 5, do mesmo artigo, que “Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.”

[19] ALMEIDA, Mário Aroso de, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Edição, Almedina, 2003, P. 179; ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 485; ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual Op. Cit., P. 79

[20] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 700

[21] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 701

[22] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 701

[23] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 345

[24] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 695

[25] Correspondente ao art.º 280º, nº 2 no CPC de 1961

[26] Posição defendida por CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 345

[27] Neste sentido CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 696

[28] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 696

[29] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 696

[30] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário op. cit., P. 774

[31] BASTOS, Jacinto Rodrigues, Notas op. cit., Vol. III, P. 276

[32] BASTOS, Jacinto Rodrigues, Notas op. cit., Vol. III, P. 277

[33] REIS, José Alberto dos, Código de Processo op. cit., P. 272

[34] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 345-346

[35] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 347

[36] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 347

[37] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 347

[38] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 347

[39] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 347

[40] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 348

[41] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 347

[42] Assim é o entendimento de CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 349

[43] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 349-350

[44] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 350

[45] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Dicionário op. cit., P. 350