A polifuncionalidade do Ministério Público no âmbito do Contencioso Administrativo

I-                   Nota introdutória

            De acordo com o artigo 219º/1 da Constituição da República Portuguesa (reproduzido, no essencial, pelo artigo 1º do Estatuto do Ministério Público), na parte aplicável à jurisdição administrativa, compete ao Ministério Público representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como (…) a legalidade democrática. No mesmo sentido, o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) dispõe que compete ao Ministério Público (doravante MP) representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.

II-                As suas funções

            Transpondo esta competência para o âmbito concreto do Contencioso Administrativo, as funções do Ministério Público são de três ordens: i) iniciativa processual em defesa da legalidade democrática, do interesse público, de interesses difusos e de direitos fundamentais; ii) intervenção processual em ações não intentadas por si e iii) representação judicial do Estado. A polifuncionalidade é, de facto, um aspeto essencial da atuação do Ministério Público[1].

A)   Iniciativa Processual

            No que toca à função do MP de iniciativa processual esta decorre de vários preceitos do CPTA, o que não deve causar estranheza uma vez que estamos perante o órgão do Estado a quem incumbe defender a legalidade democrática. Como refere SÉRVULO CORREIA[2], se o Ministério Público existe, designadamente, para se encarregar desta defesa, que sentido faria privá-lo do acesso aos tribunais por iniciativa própria, reduzindo-o a uma intervenção dependente do prévio exercício do direito de ação por particulares? Por outro lado, refere o mesmo Autor, a administração deverá sempre constituir uma atividade ao serviço do ordenamento jurídico porque este constitui a manifestação da vontade popular através dos órgãos democraticamente legitimados. A iniciativa processual do Ministério Pública traduz-se no exercício da ação pública. De acordo com VASCO PEREIRA DA SILVA[3], a ação pública constitui, atualmente, o principal poder de intervenção processual do MP. De acordo com o CPTA o MP tem, desde logo, legitimidade para, independentemente de ter interesse pessoal na demanda, propor e intervir (…) em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais (9º/2). Ao abrigo desta causa de legitimação o MP pode interpor qualquer tipo de ação administrativa e usar os meios cautelares adequados. Como refere LEONOR FURTADO[4], este é um poder processual dogmaticamente diverso porque a atuação do MP está orientada para a proteção de interesses difusos.

            No âmbito dos regimes especiais previstos pelo CPTA, o MP tem legitimidade para a) impugnar um atos administrativos, requerendo a sua anulação ou declaração de nulidade (55º/1/b)); b) pedir a condenação à prática de atos administrativos quando o dever de os praticar resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, a defesa de interesses públicos especialmente relevantes ou de qualquer dos valores e bens referidos no artigo 9º/2 (68º/1/b)); c) pedir a declaração de ilegalidade de normas (73º/1, 3 e 4); d) pedir a verificação e existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adoção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação (77º/1); e) fazer pedidos relativos à validade e execução, total ou parcial, de contratos (77º-A/1/b) e 3/c)); f) requerer a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (104º/1); g) quando se encontra numa situação de Autor, solicitar a adoção da providência ou providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias (112º/1); h) pedir a suspensão, com força obrigatória geral, dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenham deduzido ou se proponham deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (130º/2); i) requerer a resolução de conflitos de competência jurisidicional e de atribuições (136º) e j) quando figure como Autor, pedir a execução de sentenças quando estejam em causa os valores referidos no artigo 9º/2 (164º/1 e 176º/1).

            Salvo os casos pontuais em que o CPTA consagrou uma legitimidade mais restrita, condicionando-a à defesa dos valores e bens referidos no artigo 9º/2, o regime previsto pelo CPTA ao nível da iniciativa processual ativa do MP permite, com a máxima latitude, que os tribunais administrativos possam repor a legalidade na ordem jurídica ainda que esta não tenha lesado interesses individualizados.

            É ainda de referir que a revisão de 2015 veio aditar ao artigo 8º CPTA um número 5, do qual decorre um dever jurídico a cargo de todas as entidades públicas ou privadas, de fornecer elementos e prestar colaboração necessária ao exercício da ação pública pelo MP. Por forma a garantir maior eficácia na colaboração de terceiros com o MP, o CPTA dispõe também que a inobservância deste dever implicará a aplicação de sanções previstas na lei processual civil. A consagração deste dever em fase prévia ao exercício da ação pública permite auxiliar o MP na decisão de arquivamento ou de propositura da ação.

B) Amicus Curiae

            O MP pode também intervir em ações não intentadas por si, atuando como um terceiro imparcial (amicus curiae) e coadjuvando o tribunal na realização do Direito e em defesa da legalidade administrativa. Os casos previstos no CPTA são a) a prossecução de ações intentadas por particulares em caso de desistência ou outra causa de extinção, e isto ainda que estes não desejem dar continuação ao processo (62º/1); b) a pronúncia sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no artigo 9º/2 (85º/2) e c) a interposição de recursos (141º/1, 152º/1 e 155º/1).

            Segundo SÉRVULO CORREIA[5], a atuação do MP neste campo situa-se num plano intermédio entre a função jurisdicional e a função administrativa. Enquanto se aproxima do poder jurisdicional, porque influencia o desenvolvimento do processo, ao mesmo tempo o MP também se afasta dele porque não julga, papel que, de resto, continua reservado ao Juiz. Nem tão pouco o MP funciona como órgão de controlo dos juízes. Por outro lado, o MP também se afasta um pouco da esteira da função administrativa porque nestes casos não é portador institucional de um dos interesses em causa. Em suma, a função em causa permite o contributo consultivo do MP para a qualidade da decisão e, em última instância, da justiça administrativa.

C) Representação do Estado

            O tema da representação do Estado pelo MP encontra-se referido no artigo 11º/1 in fine do CPTA. Daqui parece decorrer que, ao contrário do que acontece no âmbito das ações cíveis (artigo 24º do Código do Processo Civil), a representação do Estado pelo Ministério Público no Contencioso Administrativo não pode ser afastada por vontade dos órgãos do Estado.

            De acordo com o artigo 3º/1/a) do Estatuto do Ministério Público (doravante EMP) cabe ao MP não só a representação do Estado como também das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais. Deve-se entender, porém, que apesar desta equiparação, estamos perante situações diferentes. No caso de acções em que o Estado seja parte prevê-se uma verdadeira representação uma vez que o Estado é citado na pessoa do procurador –e portanto, do Ministério Público- junto do tribunal competente de acordo com o artigo 52º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos). Só assim não acontecerá perante ações que têm por base uma ação ou omissão de um órgão integrado num Ministério pois, não sendo o Estado o demandado, dispõe o artigo 11º/3 CPTA que, nestes casos, o poder de designar o representante em juízo (…) do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos do ministério. Apesar da expressão adotada ser “representação”, trata-se verdadeiramente, dum caso de patrocínio judiciário que, de resto, não compete ao MP. No caso das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais a intervenção do Ministério Público ocorre a título de patrocínio judiciário pois a citação destas dá-se nas pessoas dos respectivos chefes dos órgãos executivos, podendo solicitar ao MP que as defenda, atuando este como verdadeiro advogado. Este entendimento é ainda reforçado pelo facto de tanto o ETAF como o CPTA serem normas posteriores e especiais face o EMP. Desta forma, o MP só representa o Estado e não qualquer outra entidade pública.

            No que toca à representação do Estado pelo MP, a reforma de 2015 veio a resultar numa ampliação do âmbito de atuação processual do MP, não se encontrando mais este limitado aos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade. RICARDO PEDRO[6], partindo de uma interpretação sistemática, entende que a nova redação, apesar de o indiciar, não conduz verdadeiramente à conclusão de que o MP representa o Estado em todas as suas ações, independentemente do seu objeto. Entende o Autor que o âmbito de atuação processual do MP encontra-se agora circunscrito à defesa dos interesses patrimoniais do Estado, invocando para o efeito e como fundamento a supressão da expressão “processual” do atual artigo 51º ETAF que implica a remissão da regulação da matéria da representação do Estado pelo MP para o EMP. Ora, de acordo com o 53º/a) EMP, compete aos departamentos de contencioso do Estado: a) a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais[7].

            MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[8], pelo contrário, entende que a representação do Estado pelo MP encontra-se circunscrita às ações que não têm por base uma ação ou omissão de um órgão integrado num Ministério. Esta posição é fundamentada por uma interpretação a contrario do artigo 10º/2 e 7 CPTA em sede de legitimidade passiva. Destes preceitos decorre que nos processos que tenham por referência a ação ou omissão de um órgão que esteja integrado num Ministério, ou de um órgão de uma Região Autónoma integrado numa secretaria regional, não é o Estado que deve ser demandado mas sim o Ministério ou a secretaria regional a que o órgão pertence. Ora, não sendo o Estado demandado, não cabe ao Ministério Público exercer os seus poderes de representação.

            De acordo com LEONOR FURTADO[9], neste tipo de processos, estando diretamente em causa o exercício da atividade administrativa, justifica-se que a defesa da posição da Administração seja cometida aos respetivos órgãos porque estão em melhores condições de exercer eficazmente o contraditório e de contribuir para a instrução do processo e, por outro lado, porque a função do MP de defesa da legalidade democrática, inclusivamente contra a atuação administrativa, é incompatível com a intervenção em defesa dos interesses ou da perspetiva da Administração.

            No plano concetual, a questão da natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público tem sido muito discutida. Os vários entendimentos têm sido no sentido de considerar que em causa está um caso de i) representação orgânica, ii) representação legal ou iii) patrocínio judiciário. Tradicionalmente, a Doutrina e Jurisprudência maioritárias têm decidido no sentido de que se trata de uma representação orgânica quer porque o Ministério Público é um órgão do Estado[10], quer porque figura como sujeito da relação material controvertida[11]. No sentido de estarmos perante um caso de patrocínio judiciário pronunciam-se GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA[12], referindo que enquanto representante do Estado, o MP funciona como uma espécie de advogado do Estado. Entendo, pelo contrário, que nos casos em que o MP intervém como representante do Estado estamos perante uma representação legal ao invés duma representação orgânica, já que esta última traduz a atuação da pessoa coletiva através dos seus órgãos (artigo 38º do Código Civil).

            De acordo com ALEXANDRA LEITÃO[13], embora o MP seja, de facto um órgão do Estado não é um órgão do Estado-Administração que é aquele que se encontra representado nas ações administrativas. O órgão verdadeiramente representante do Estado é aquele que solicita ao MP a propositura da ação em nome do Estado. É também de afastar a tese do patrocínio judiciário porque este pressupõe uma representação voluntária. Outro entendimento seria incompatível com o teor do artigo 11º/1 que refere o patrocínio judiciário a propósito das entidades públicas, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.

            Como refere GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA[14] o exercício simultâneo destas várias funções pode não ser isento de conflitos e incompatibilidades, pois nem sempre a defesa dos interesses privados do Estado pode ser harmonizável com, por exemplo, a defesa da legalidade democrática.

            A nível jurídico, a resposta parece residir no artigo 69º EMP de onde decorre que o Procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes. Esta norma não terá aplicação nos casos em que o conflito ocorra entre o Estado e uma Região Autónoma ou uma Autarquia Local.

            No entanto, se o conflito ocorrer entre o Estado e i) um incapaz, menor ou ausente (cujo patrocínio também cabe ao MP, nos termos do artigo 3/4/a)) ii) ou um trabalhador ou família (também patrocinados pelo MP de acordo com o artigo 9º/1/d)), aplicando-se o artigo 69º, este acaba por não fornecer qual o critério que permite apurar qual das partes deve o Ministério Público representar/patrocinar. De acordo com LOPES DO REGO[15], deve-se entender que o MP não deve assegurar o patrocínio de outras entidades contra o Estado.

            Mais preocupante ainda parece ser o caso em que o MP, em representação do Estado, figura como Autor (ao abrigo da ação pública) e, simultaneamente, como entidade demandada. De acordo com MARIA ISABEL COSTA[16], a função de representação judiciária deve ceder perante a ação pública dado que esta última constitui uma dimensão incontornável da garantia judiciária da legalidade administrativa e da plena realização do Direito.

            O mesmo artigo terá aplicação analógica[17] nos casos em que a pretensão do Estado for manifestamente ilegal. O entendimento de que, nestes casos, o MP deve abster-se de representar o Estado é fundamentado com recurso aos critérios de legalidade, imparcialidade e objectividade que caracterizam a atuação do MP.

III-             Síntese conclusiva

            A previsão de vários preceitos no CPTA que conferem iniciativa processual ao MP, quer a partir da regra geral do artigo 9º/2, quer a partir do elenco decorrente de regimes especiais, permite uma efectiva defesa da legalidade democrática e do interesse público num variadíssimo conjunto de relações jurídico-administrativas. Ao não consagrar uma intervenção do MP dependente do exercício prévio do direito de ação dos particulares, o regime previsto permite que os tribunais administrativos possam repor a legalidade na ordem jurídica ainda que esta não tenha lesado interesses individualizados.

            No âmbito da atuação do MP ao abrigo da função de amicus curiae, o MP zela pela qualidade da jurisdição, satisfazendo, em última instância, o interesse público na paz jurídica.

            Por fim, diria que as maiores debilidades da atuação do MP se sentem ao abrigo da função de representação do Estado e isto independentemente do entendimento que se tenha relativamente ao tipo de representação em causa ou até mesmo ao âmbito desta representação. De facto, chegados à representação do Estado, conclui-se que, o que parecia ser uma correta e harmónica delimitação das funções do MP pode dar lugar, ao invés, a fortes tensões e incompatibilidades entre a defesa da legalidade democrática ou do interesse público e os interesses privados do Estado. Perante a aparência de solução decorrente do artigo 69º EMP, esperar-se-ia, na verdade, que a reforma de 2015 culminasse na previsão de um critério de resolução efetivamente operante.

            Assim sendo, penso que o leque alargado de poderes processuais cometidos ao MP no âmbito do contencioso administrativo cumpre, quase na totalidade, com os imperativos constitucionais decorrentes do artigo 219º CRP.

 Raquel de Lóia Sequeira (n.º 24215)

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[1] ALEXANDRA LEITÃO, A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, in Julgar, n.º 20, Maio/Agosto 2013, Coimbra Editora, p. 194, recorrendo à expressão utilizada por FRANCISCO NARCISO, O Ministério Público na justiça administrativa, in Revista do Ministério público, Ano 31, n.º 122, 2010, p. 95.

[2] A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, Separata de Estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, 2001, p.306.

[3] O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2013, p.271.

[4] A intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo, Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, 1.ª edição, 2014, p. 776.

[5] A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, Separata de Estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, 2001, p.308.

[6] Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2016, p. 307.

[7] No mesmo sentido, e ainda antes da revisão de 2015, ALEXANDRA LEITÃO, A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, in Julgar, n.º 20, Maio/Agosto 2013, Coimbra Editora, p. 191.

[8] Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2016, 2.ª edição, p.245.

[9] A intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo, Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, 1.ª edição, 2014, p. 772.

[10] ANTÓNIO DA COSTA NEVES RIBEIRO, O Estado nos Tribunais, 2.ª edição, Coimbra Editora, 1994, p.28.

[11] CARLOS LOPES DO REGO, A intervenção do Ministério Público na área cível, O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, 5.º congresso do Ministério Público, Cosmos, Lisboa, 2003 pp. 82 e 83.

[12] Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993. No mesmo sentido, SÉRVULO CORREIA, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, Separata de Estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, 2001, p.309.

[13] A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, in Julgar, n.º 20, Maio/Agosto 2013, Coimbra Editora, p.207.

[14] Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993.

[15] A intervenção do Ministério Público na área cível, in O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, 5º congresso do Ministério Público, Cosmos, Lisboa 2000, p.198.

[16] O Ministério Público no contencioso administrativo, in Revista do Ministério Público, Ano 28, n.º110, 2007, p.44.

[17] ALEXANDRA LEITÃO, A representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, in Julgar, n.º 20, Maio/Agosto 2013, Coimbra Editora, p.199.